- Лобби́зм (англ. lobbyism, от англ. lobby - кулуары) - вид деятельности, заключающийся в воздействии со стороны физических лиц и представителей негосударственных организаций на органы власти или органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими определенных решений. Лоббист при этом не состоит на службе в органе, который вправе принять (или не принять) нужное решение. Кроме того, лоббизм может также осуществляться на уровне межгосударственных образований - например, в органах Евросоюза. Методы лоббизма бывают законными и незаконными. К первым относится подача петиций, массовая рассылка писем в органы власти, проведение экспертизы законопроектов для государственного органа, проведение информационной кампании по обработке общественного мнения. В некоторых случаях законным методом лоббизма является оказание финансовой поддержки государственному политику - например, путем финансирования его избирательной кампании или не запрещенное законом внесение средств в благотворительные и иные проекты, которые связаны с ним. К незаконным методам относится прямой подкуп политиков и иное их финансирование, прямо запрещенное законом. Объективно существование лоббизма связано с двумя факторами: наличием в обществе групп интересов и потребностью органов власти в экспертной информации, которую они не могут удовлетворить самостоятельно. Поэтому лоббизм менее развит в тех органах власти, которые обладают возможностью получать экспертную информацию от собственных или подчиненных им структур. Например, Совет Европейского союза, члены которого получают необходимую информацию от национальных экспертных органов, намного менее подвержен лоббизму, чем депутаты Европарламента, которые такой возможностью не обладают. Фактором, облегчающим лоббизм, является выборность должностных лиц населением, так как выборное лицо нуждается в финансировании своей кампании и в обеспечении благоприятного имиджа среди избирателей.
По правовому регулированию лоббизма страны делятся на три группы. В первой группе (Канада, США) лоббизм жестко регламентирован законодательством, а лоббисты в обязательном порядке регистрируются и отчитываются о своей деятельности. Во второй группе (некоторые страны Европы) лоббизм полностью (или только в отдельных органах власти) регулируется в рамках мягкого права, регистрация лоббистов необязательна. В третьей группе стран (к ней относится большинство современных государств) лоббизм не регламентирован специальным законом. Однако во всех странах (вне зависимости от того, есть ли в их национальном законодательстве понятие «лоббизм») правовой основой лоббизма является закрепленное конституционным актом право на подачу петиции в орган власти.
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
- определение сущности лоббизма;
- историю его зарождения и развития;
- современные формы лоббизма и сферы его распространения;
уметь
- различать модели лоббизма в зарубежных странах и в России;
- отличать лоббизм от коррупции;
- проводить исследования политического лоббизма;
владеть
- навыками анализа форм и методов продвижения политических интересов;
- методами социологического исследования групп интересов;
- социологическими методами изучения лоббизма (групп давления).
Наряду с традиционными партиями, политическими и социальными организациями и движениями в современном политическом процессе в той или иной мере присутствуют такие участники, как группы интересов, группы давления и лобби. Они имеют общие и отличительные черты, поэтому для понимания сущности политического лоббизма необходимо рассматривать их во взаимосвязи друг с другом.
Общим для групп интересов, групп давления и лобби является то, что они не являются общественно-политическими организациями, не носят массового характера, часто не афишируют свое участие в политике, формально не выдвигают кандидатов на выборах, т.е. в большей мере выступают как непубличные игроки на политическом поле.
В отечественной социологии иногда эти три понятия понимают как синонимы. Но это неверно, поскольку между ними существуют и качественные различия.
Сущность политического лоббизма
Под группой интересов как социальной базы политического лоббизма понимают совокупность индивидов, взаимодействующих друг с другом на основе общности интересов путем формальных или неформальных связей. Одни группы интересов могут иметь свои собственные неформальные правила общения и совместных действий, тогда как другие, носящие более формальный характер, вырабатывают вполне определенные условия сбора и согласованного взаимодействия.
В основе деятельности этих образований лежат групповые интересы их членов. Причем эта деятельность часто выходит далеко за рамки политической сферы. Такие группы интересов создаются, например, фанатами спортивных команд, музыкантов и т.п. По своей сути они близки к социальным движениям, только не являются такими же массовыми и могут не иметь атрибутов формальной организации. Политика не всегда является их главной сферой активности.
Наличие групп интересов в обществе – результат социального взаимодействия. По мере своего развития общество структурируется в развитую совокупность разнообразных конкурирующих и сотрудничающих между собой социальных групп. В ходе взаимодействия групп происходит согласование различных потребностей, их иерархизация и выработка общегрупповых целей, т.е. агрегация интересов.
Социальная группа, которая артикулирует свои интересы в общественной среде и стремится их институционализировать, получила название группы интересов. Члены группы могут иметь не только общие интересы, но и ценности, ориентации и другие характеристики.
В политической социологии группы интересов изучаются и как способ социализации индивида , приобретения им своей идентичности. Группы могут становиться участниками политического процесса, если их интересы находят выражение в политической среде. В этом случае интересы преобразуются в требования, побуждающие органы государственной власти и других участников политической жизни к конкретным практическим действиям. Выходя в публичную сферу, группы интересов становятся на путь институционализации, т.е. закрепления своего места в процессе принятия решений и сферы интересов, которые они отстаивают. Они стремятся к реализации своих требований, например, путем принятия государственными институтами, органами местного самоуправления, частными организациями (в том числе бизнес-структурами) конкретных решений. Таким образом, группа интересов – это такая социальная группа, которая стремится выразить, добиться реализации и институционализировать свои интересы в общественной среде.
Группы интересов рассматриваются в социологии в рамках разных общих концепций, моделей. Родоначальником теории заинтересованных групп как структурной основы рассмотрения взаимоотношений между государственной властью и гражданами был А. Бентли. Он рассматривал общество через совокупность различных групп интересов, причем количество групп в конкретный момент ограничивается интересами, ради которых они созданы и действуют. Характерными чертами групп интересов в рамках корпоративистской модели (по Ф. Шмиттеру) является то, что они иерархически упорядоченные и функционально дифференцированные.
Существует несколько вариантов классификации групп интересов: традиционные; институционализированные; различающиеся по целям – группы защиты и группы продвижения конкретных целей (Ж. Блондель); по характеру членства – закрытые и открытые для вступления в них; по характеру преследуемой выгоды – преследующие коллективную выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду (Т. Мэттьюз).
Возникновение и функционирование групп интересов рассматривается в современном обществе как положительный фактор, свидетельствующий о его демократичности.
Что касается групп давления как организационной основы формирования политического лоббизма, то они близки по своей сути к группам интересов. Но они являются более постоянными и естественными участниками политического процесса, поскольку под группой давления обычно понимается объединение людей, которое специально создается с целью влияния на ход политического процесса путем отстаивания интересов своих членов. Такое объединение становится выразителем групповых интересов в правительственных центрах принятия решений.
Существование групп давления (так же как и групп интересов) является важным компонентом демократического процесса, поскольку они выполняют функцию коммуникативного канала между органами власти и теми, на которых эта власть направлена. Как писал А. Бентли в своей работе "Процесс осуществления правительственной власти: изучение общественных давлений" (1908), воздействие групп па государственное управление является динамическим процессом, в ходе которого осуществляется продвижение интересов в сфере правительственной власти с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Таким образом, политический процесс А. Бентли представлял как результат воздействия "групп, давящих друг па друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления для посредничества в обеспечении общественного согласия".
М. Дюверже отмечал, что группы давления представляют ограниченное число граждан с особенными или частными интересами, чем они отличаются от партий, которые опираются на поддержку широких слоев населения. Их отличие от партий также заключается в том, что они не стремятся к захвату власти или к участию в ее отправлении.
Группы давления не являются официальными участниками выборов. Их цель в ходе избирательной кампании может состоять в поддержке определенных кандидатов, выдвигаемых основными участниками выборов (например, партиями и т.п.), путем влияния на электорат. Если поддерживаемый группой давления кандидат будет избран, ее члены в последующем рассчитывают на него при продвижении своих интересов.
Заслуживает внимания классификация "групп давления" Т. Мэттьюзом, который предлагает различать их: по статусу – группы инсайдеров, систематически контактирующих с правительством, и группы аутсайдеров, не имеющих связей с правительством; по наличию у группы функции – когда, например, ставится цель получения материальных выгод (корпоративные группы), или отсутствию такой функции, когда группы сосредоточены только на политических целях.
По характеру деятельности группы давления делятся на одноцелевые и многоцелевые. Относящиеся к первому типу группы давления стремятся повлиять, например, на прохождение в парламенте одного законопроекта и существуют для достижения только этой конкретной цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач только одного типа. В этой связи заслуживает внимания классификация групп давления, данная М. Дюверже, который выделил среди них специальные группы давления, занимающиеся только политической деятельностью (например, парламентские), и частичные , для которых оказание политического давления является только одной из функций.
Распространена также градация групп давления по территориальному признаку (на общегосударственном уровне или в отдельных регионах), по уровню и масштабам деятельности (только в парламенте, парламенте и правительстве, в региональных органах власти, местном самоуправлении), а также по этническому признаку.
Субъекты давления – это те структуры, которые создаются для воздействия на государственные учреждения в частных интересах (Н. Джордан). Отечественный исследователь С. П. Перегудов предлагает применительно к России рассматривать субъекты давления как особую категорию групп давления в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе. Таким образом, группы интересов могут самостоятельно осуществлять действия, квалифицируемые как политическое давление (становясь фактически группами давления), либо создавать для осуществления этой функции специальные структуры, предназначенные для влияния на государственную политику в интересах группы.
Если группы интересов представляют прежде всего социальный феномен, то группы давления (и субъекты давления) – феномен преимущественно политический, базирующийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами политической власти.
Третьим из названных нетрадиционных участников политического процесса являются лобби. Для того чтобы выделить качественные отличия лобби от двух предыдущих, необходимо обратиться к предыстории возникновения лоббизма. В средневековой Англии словом "лобби" называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастырях. Позже ими стали обозначать вестибюль и коридоры в здании английского парламента, куда депутаты палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием специальных кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в этих коридорах Вестминстерского дворца, где их настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоббисты – толпы просителей со всех концов страны с жалобами и ходатайствами.
Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII – начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.
Долгое время под лоббизмом в США понималось открытое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязывающий их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного иностранного субъекта, который занимался лоббистской деятельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.
Позднее, в 1964 г., термин "лоббирование" в США начал обозначать "покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса", т.е. изначально лобби рассматривали как коррупционную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности термина "лоббизм" в западной социологии приходился на 50–60-е гг. XX столетия.
Под лоббизмом (англ, lobbyism, от lobby – кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменною обращения либо другими способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп ши частных лиц, цель которых – добиться принятия или отклонения законопроекта.
Некоторыми отечественными исследователями лоббирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения (Толстых).
Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского процесса взаимодействия государства и гражданского общества в целях принятия определенных политических решений. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнительную и судебную власть. По определению английского исследователя С. Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам.
Таким образом, лоббизм как процесс выступает в качестве специфической деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это – система и практика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.
План.
1. Понятие «лоббирование».
2. Формы организации лоббирования.
3. Правила лоббирования.
Процесс лоббирования сдержи-вает командную деятельность властных структур и ограничивает всесилие директивности аппарата государственной власти.
Необходимость лоббирования обусловлена неизбежным осуществ-лением множества различных мнений по самым различным проблемам общества. Главным образом это касается профессиональных и территориальных интересов.
Лоббирование упорядочивает различные точки зрения и повышает ответственность власти перед организованными группами влияния.
Отраслевое лоббирование имеет особое значение для областей, где от большинства предприятий одной отрасли зависит жизнь целых городов и районов. Так, на балансе текстильных предприятий Ивановской области по-прежнему находятся пионерские лагеря, стадионы, объекты незавершенного строительства, отопительные коммуникации и т.д.
Таким образом, в Государственной Думе появляются не предста-вители партийных организаций, а выразители интересов отдельных производств и отраслей. Поэтому не случайно современная российская власть имеет очевидный отраслевой оттенок. Такая защита отдельных интересов не должна входить в противоречие с законом.
Сегодня в России правительство и вся кредитно-финансовая система Центрального Банка и Министерства финансов находится под сильным давлением различных кругов лоббистов, которые «выбивают» дешевые кредиты, налоговые льготы, завышенные пенсии для специалистов собственных ведомств.
В России лоббирование все еще носит дикий характер, нередко протекающий в условиях криминальной обстановки и коррупции. Активная роль в этом паблик рилейшнз поистине неоценима.
Процесс лоббирования в российской экономике в основном преследует следующие цели:
1) Участие в формировании национального бюджета. В Государственной Думе при его рассмотрении и принятии наибольшее давление оказывают аграрники, топливно-энергетический военно-промышленный комплексы, которые выбивают для себя максимально возможную долю бюджета.
2) Перераспределение льготных кредитов, лицензий, квот, акцизов по экспорту и импорту. Сегодня в Россию 9 из 10 автомобилей поставляется бесплатно с учетом их дальнейшей реализации различным льготным категория - ветеранам, инвалидам, чернобыльцам и многим другим.
3) Создание системы эффективных налогов и льгот по ним. В парламенте идет жесткое сопротивление со сторон органов исполнительной и законодательной власти упорному стремлению творческих союзов добиться налоговых льгот. Противодействие мотивируется тем, что стоит эти льготы ввести, как творческие союзы превратятся в «крышу» для массы сомнительных коммерческих структур.
4) Добиться справедливого урегулирования таких важнейших вопросов национальной экономики, как приватизация, продажа или выделение земли, регистрация банков и многих других.
К сожалению, наша страна и сегодня лидирует во всем мире по количеству чиновников во властных структурах. Причем для российских чиновников в отличие, скажем, от американских и японских, нет обязательной финансовой отчетности в случаях персональной отставки. Но когда высокий чиновник одновременно является и избранником народа и представителем лоббистской группировки, практически невозможно провести в его действиях, поступках, мотивах четкую грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией.
Мы уже давно привыкли, что совершенно обыденной вещью в прессе, на телевидении, радио, с парламентской трибуны ста-ли обвинения в коррупции, связях с мафией и т. п. Конечно же, одной из главных причин наличия элементов «дикого» лоббизма является отсутствие законодательной базы этого явления. Такое законодательство необходимо для того, чтобы лоббизм из орудия произвола и криминала превратился в чрезвычайно престижную форму поддержки российского предпринимательства.
В настоящее время можно выделить три основных направления влияния бизнеса на правительственные круги и законодательную власть.
Криминальный , связанный с подкупом, взятками, т. е. коррупцией, очень часто приводит к тяжелым последствиям для себя и окружающих.
Легальный путь включает два способа:
1) лидеры коммерческих структур сами идут в политику, что не всегда оправдано, но достаточно популярно;
2) наиболее эффективно и цивилизованно - влияние на политические решения с соблюдением закона и пра-вовых норм. Это требует продолжительной и кропотливой работы с властными и законодательными структурами. Это наиболее ха-рактерно при решении таких основных вопросов, как оказание влияния на процесс законотворчества.
Российский парламент составляют представители субъектов Федерации, отдельные фракции и группы, имеющие конкурирующие интересы. Эффект разногласий может быть сбалансирован специальным механизмом лобби. В России интересы банковского, нефтепромышленного, аграрного и оборонного секторов отстаиваются на организованной основе. В парламенте сложились формальные механизмы влияния граждан и организаций на представителей исполнительной и законодательной власти. Это происходит, не смотря на отсутствие закона о лоббировании.
Организации и граждане могут адресовать свои предложения, замечания по законодательству депутатам Государственной Думы, Совету Федерации, законодательным органам субъектов РФ на местах. Президенту у нас в России, так же как и в США, большую часть законопроектов пишут не политики, а государственные служащие.
Основная законодательная работа осуществляется 28 комитетами Государственной Думы. Сюда относятся комитеты по экономической политике, аграрным вопросам, обороне, промышленности, энергетике, строительству, образованию, комитет внешних экономических связей и т.д.
Создание проекта каждого закона и процесс прохождения его через Госдуму ведется соответствующим комитетом. При этом нередко практикуется дополнительное включение в ту иную депутатскую комиссию представителей заинтересованных организаций.
Например, при разработке Закона об альтернативной службе к депутатам Госдумы поступило обращение ответственных работников оборонного ведомства, подписанное многими командующими округами. В этом обращении говорилось о том, что в случае принятия этого закона рубежи России охранять будет некому.
Представляет практический интерес опыт Парламента Великобритании в поощрении участия лоббистов в рассматриваемых вопросах. Так, возможность заинтересованных групп выразить свою реакцию предоставляет издаваемый парламентом «зеленый документ» (green paper), который является первичным, дискуссионным и предшествует выпуску законопроекта.
По результатам дискуссии издается «белый документ» (white paper), содержащий реакцию на «зеленый». Этот «белый доку-мент» является основой для окончательного принятия законо-проекта. Если на стадии «зеленого документа» реакция привет-ствуется, то после издания «белого документа» время для эффективного лоббирования упущено.
Российские парламентарии придают большое значение получению достоверной информации по наиболее ост-рым проблемам российской экономики:
О состоянии нацио-нального и мирового рынков,
Действительного потенциала эко-номики и научно-технического прогресса в ведущих странах ми-ра,
О возможных инвестициях внутри страны и за рубежом и многим другим проблемам.
Все это необходимо знать, чтобы при обсуждении решающих для страны вопросов не поставить в менее выгодные условия отечественных производителей и не навредить национальным интересам России в целом. В связи с этим целесообразно иметь при парламенте постоянно дейст-вующие группы по связям парламентариев с другими ветвями власти и, несомненно, по связям с общественностью.
Коммерческие структуры, руководители предприятий и фирм нередко используют элементы «мягкого» лоббирования, помогая «своему» депутату связать интересы своего электората с законо-проектами, проходящими через парламент.
Одним из таких элементов может быть приглашение депута-та посетить открытие новой автоматической линии, презента-цию достижений коммерческой фирмы. В процессе такого зна-комства можно неназойливо и по существу обсудить возможную помощь по реализации задуманных проектов, модернизации оборудования и т.д.
Это «мягкое» лоббирование может сослужить хорошую службу и депутату. Такое взаимодействие предоставляет ему возможность получе-ния более объективной информации на местах, профессиональ-ных консультаций, оказания благотворительной помощи другим общественным организациям.
При любом лоббировании действуют два обязательных условия:
1. С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, вла-деющие компетентными аргументами и данными, которые обосно-вывают важность предлагаемого решения.
2. Для реализации механизма лоббирования нужны опера-тивные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.
Формы организации лоббирования
Лоббирование может быть закрытым и открытым.
Закрытое лоббирование - это лоббирование интересов групп предпринимателей через их представителей во властных структурах, работа с избранными или назначенными руководителями властных структур и депутатским корпусом.
Для этого предпринимательское сообщество может непосредственно выдвигать в органы власти своих представи-телей или склонять к сотрудничеству представителей власти, выбранных от других сообществ.
Открытое лоббирование предполагает участие в открытых обсуждениях проблем, связанных с бизнесом.
Такие обсуждения в виде парламентских слушаний, экспертных комиссий, консультаций и т.д. проводятся, к примеру, в Государственной Думе России. Обсуждение проблем может инициироваться и СМИ, которые нередко апеллируют к мнению крупных и известных руководителей предприятий.
Как правило, организация лоббирования предполагает поиск во властных структурах лиц, заинтересованных в сотрудничестве с предпринимательским сообществом. С этой целью служба по связям с общественностью собирает информацию о действующих работниках властных структур. С целью привлечения к со-трудничеству интересующих лиц из органов власти их приглашают на презентации, юбилейные мероприятия, на предприятия в ка-честве экспертов. Кроме того, между заинтересованными лицами могут устанавливаться просто дружеские отношения. В дальнейшем все эти отношения формализуются через оплату услуг пред-ставителей органов власти. При этом все делается на легальных основаниях.
При продвижении своих представителей в органы власти выби-раются наиболее преданные производству работники. Их связь с предприятием после выдвижения во властные структуры не преры-вается. Здесь можно говорить о диверсификации бизнеса в политику.
Задачами лоббистов являются:
1) защита интересов своего предприятия,
2) оценка действий представителей государственной власти с позиций интересов своего предприятия,
3) поиск достоверной фактической информации, необходимой для ведения своего бизнеса,
4) доведение до органов власти точки зре-ния предпринимателя по важнейшим государственным проблемам.
За рубежом, особенно в США, лоббирование превратилось в большой самостоятельный бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов. Лоббированием занимаются преимущественно крупные фирмы. Однако это не исключает участие в нем предпринимательских сообществ, трудовых союзов и групп граждан. К примеру, представляющих молодежное движение.
В России лоббирование наиболее перспективно именно для предпринимательских сообществ. Это связано с тем, что число крупных, финансово крепких предприятий, способных влиять на государственную власть, невелико.
Государственная система в России сегодня нуждается в «подпорках» со стороны предпринимательских сообществ. Это вполне нормально, если не нарушает конституционных основ государства, свободу слова, права избирателей, систему политических партий и т.д.
ЛОББИЗМ И ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
(теоретический очерк)
I . Лоббистские группы и их место в политическом процессе. Особое место среди различных групп интересов принадлежит группам давления. Этот термин (press groups ) впервые появился в США приблизительно в середине 20-х годов XX в., а первые исследования деятельности этих объединений относятся к гг. Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций.Так, Р.-Ж. Шварценберг указывает, что они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на публичные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. В американской энциклопедии определяется, что группы давления – это “некоторое число индивидов, пытающихся оказать давление на правительство для достижения своих целей”.
Описывая деятельность этих групп, ученые оперировали разными понятиями – “потенциальные группы”, “официальные лица”, “лобби”, “группировки интересов обязательного характера”, “перераспределительные ассоциации” и т. д., выделяли разные грани и аспекты их деятельности. Деятельность всех этих групп – не просто давление на власть сверху, сбоку или снизу, а механизм иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами. Как подчеркивает С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым, избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.
Деятельность групп давления нередко называется лоббизмом (от англ. lobby – вестибюль, кулуары, коридор). В современном политическом языке этот термин означает способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц; деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы. В словаре английского языка 1553 г. лобби называлась прогулочная площадка в монастыре, где монахи обсуждали теологические вопросы. C толетием позже так стали называть помещения для прогулок в Палате общин парламента Англии. Но политическое значение это слово приобрело еще два столетия спустя, в 1864 г., когда термин “ лоббирование” начал обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббизм в этой стране регистрируется и многие конкретные его направления находятся под контролем государственных органов.
Существует множество определений этого феномена:
Лоббизм - это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.
Лоббизм - это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством.
Лоббизм - это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления.
Лоббизм - это система контор и агенств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агенств.
Лоббизм - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (групп давления) на процесс принятия решений правительством, парламентом. Прежде всего, лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям , финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п.
Лоббирование - намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.
В общественном сознании термин “лоббизм” отражается в двух значениях – нейтрально-позитивном и негативном. Во втором значении он близок к протекционизму, подкупу, подкупу голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб другим интересам, прежде всего общественным. Крайнее выражение негативного лоббирования – незаконное давление на представителей власти, взяточничество , коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле – нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса. Он представляет собой форму законного влияния “группы давления” на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворить интересы определенных социальных структур и слоев населения. С этой точки зрения лоббизм – система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов.
Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения ; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. д. Основа – та или иная социальная, политическая, этническая и любая иная группа, движение . Ряд механизмов лоббизма государству удалось взять под свой контроль, но сама природа этого социального явления исключает полную возможность такого контроля. В России и некоторых других постсоветских государствах деятельность лоббистов способствовала нарастанию теневых форм власти, питала коррумпированность чиновников, вела к криминализации сферы принятия политических решений. В ряде демократических государств группы давления как политический институт, напротив, делают государственное управление более открытым для общественности, укрепляют связи с другими посредниками между населением и властью.
Лоббизм возник как специфический институт политической системы в США для реализации влияния частных и общественных организаций (групп давления) на процесс принятия органами государственной власти решений по проблемам внутренней и международной политики. В этой стране, как и в ряде других государств, он упорядочен и признан юридически. Постоянные представительства лоббистов в Вашингтоне и столицах американских штатов – характерная черта политической жизни США. Практически все крупные корпорации, влиятельные предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различного рода специальные организации имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся исключительно лоббированием. Их штат насчитывает от нескольких десятков до нескольких сотен служащих. Агитация и другого рода поддержка того или иного закона не всегда носит противоправный характер. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление. Лоббизм в этом отношении “есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т. д.) ”.
В качестве примера такого рода деятельности можно привести так называемую “поправку Спунера”, которвя считается в американской истории “блестящим достижением лоббизма”. После банкротства в 1889 году Всеобщей компании панамского межокеанского кала в США была создана Новая компания панамского канала. Инициатива сооружения этого водного пути перещла к Вашингтону. Начавшаяся вскоре американо-испанская война подтвердила стратегическое значение будущего канала. В 1900 году президент У. Маккинли назначил комиссию для определения оптимального маршрута прокладывания канала. Комиссия рассмотрела панамский и никарагуанский варианты и в 1901 году высказалась в пользу Никарагуа. 9 января 1902 г. палата представителей конгресса 308 голосами против 2 приняла билль Хэпберна, предоставивший правительству полномочия на ведение переговоров с Никарагуа и ассигновавший 108 млн. долл. на строительство канала. Однако 28 января сенатором Спунером в Сенат конгресса была внесена поправка кбиллю, которая оказалась “поправкой взамен”, поскольку предписывала строить канал через территорию Панамы. В июне она была принята под мощным давлением финансовых кругов 42 голосами против 34. панама в то время была частью Колумбии, парламент которой отказался ратифицировать договор о канале. Правительство США оказало поддержку панамским сепаратистам, в декабре 1901 г. Панама была провозглашена независимой республикой, и через две недели Вашингтон заключил с ней соглашение о сооружении канала. Он обошелся США в 387 млн. долл., но помог удвоить морскую мощь страны, так как Вашингтон, в случае необходимости, получил возможность “перебазировать” свой флот из Тихого океана в Атлантический и обратно. Экономическая же выгода США была громадной.
Несмотря на широкое и зачастую терминологически неточное использование понятия “лоббизм”, тем не менее, можно попытаться очертить некоторые строгие границы лоббирования как общественного явления:
а) лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных групп, но это не лоббизм;
б) все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние . Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать давление, то это не лоббизм;
в) лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом;
г) всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществить влияние. В широком смысле любой лоббизм – это установление контактов и передача сообщений, адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения лицами, действующими от своего имени;
д) хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще . Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти, без посредников-лоббистов.
II . Функции лоббизма . Основными функциями лоббизма являются:
- посредничество между обществом и государством . Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет инетересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;
- замещение политического представительства . Лоббисты во многих случаях представляют группы интересов, замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);
- структурирование плюрализма общественного мнения . Лоббисты, реализуя интересы тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;
- информационная функция . СМИ представляют собой важное средство и канал лоббирования, они широко используются в лоббистской деятельности (информирование широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т. д.);
- постановка актуальных проблем . Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят перед общественностью и государственными органами вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США полоучили широкое распространение видеокассеты , именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.
III . Лоббизм и власть. В своем общественном бытии лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть , не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечивая юридическое закрепление, легитимацию решений фактической власти.
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной “самодостаточной” личности и ощутимо влияние ее харизмы. Лоббизм, таким образом, является не просто артикуляцией (представлением) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:
- легализацию лоббистской деятельности и создание системы правового обеспечения лоббистской деятельности;
- осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т. д.;
- признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств : а) институт лоббизма может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;
- условием формирования и функционирования цивилизованного лоббизма является высокий профессионализм тех, кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности , требующий больших профессиональных знаний и специальных качеств – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т. п.;
- широкое информирование о деятельности лоббистских структур , что позволяет совершенствовать работу всего института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: во-первых, должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов; во-вторых, достоянием общественности должна становиться информация о тех государственных органах и институтах, которые используют услуги лоббистских структур.
В зависимости от того, как достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (акты применения права) и право интерпретационное (акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает “одноразовый” и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня проявления лоббизм бывает федеральным, местным, ведомственным, региональным. Деятельность лоббистов проявляется в снабжении законодателей и правительственных органов информацией, статистическими материалами, аналитическими записками, содержащими обоснование отношений той или иной организации к тому или иному социально значимому проекту, для выступлений перед комиссиями государственных органов. Практика, однако, показывает, что деятельность лоббистов включает и такие способы влияния, как предоставление законодателям готовых текстов законопроектов для внесения в законодательные органы, организация “массовых” телеграмм в адрес членов конгресса, налаживание личных контактов с членами законодательной и исполнительной власти в кулуарах конгресса и т. д.
Своеобразной разновидностью лоббистской деятельности в последние десятилетия стал иностранный лоббизм , суть которого состоит в том, что зарубежным правительствам, бизнесменам и различным частным организациям разрешается осуществление влияния на органы государственной власти США недипломатическими методами. Иностранный лоббизм используется для получения американской военной, экономической и политической помощи.
IV . Плюсы и минусы лоббизма. Плюсы:
1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет “быть в форме” органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними. Придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих расследования и т. п.
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов или инициирования определенных мероприятий.
6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, стимулировать ответы на наиболее “кричащие” проблемы, лоббирование в таких случаях выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей, где взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстных мотивов и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы, способствуют сохранению своего рода равновесию различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, так как стержень лоббизма – взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы:
1. Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов, то есть реализовываться как “непатриотическое” средство.
2. Лоббизм выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь можно говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Лоббизм таит в себе немалую опасность “размывания” народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
4. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения интересов специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки был снижен с 90% до 85%.
5. Лоббистские мероприятия в определенных условиях выступают как проявление социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных стран, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше, чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению социально-политической напряженности.
6. Лоббизмом нередко блокируются действительно нужные государственные решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно значимых интересов, способствующие осуществлению интересов бюрократии.
7. Лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо он может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, “перетягивание одеяла на себя”, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной из ветвей власти при одновременном ослаблении другой и т. д.
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит.
Для того, чтобы лоббизм приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации , устойчивое гражданское общество и т. д.
V . Проблемы легализации лоббизма в Российской Федерации. Рыночное реформирование и приватизация в России привели к возникновению предпринимательских групп, которые сразу же занялись лоббированием своих интересов. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и отдали распоряжений, предусматривавших разного рода привилегии и оcвобождение от налогов различных предпринимательских объединений и общественных организаций, в результате чего казна недополучила несколько сот миллиардов рублей.
В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни” , опрос участников которой позволил сделать два выаода. Во-первых, что в России уже сформировались различные виды лоббизма , среди которых выделялись законодательное и исполнительное лоббирование. Предпринимательские круги страны уже понимали, что необходимо формировать политическое лобби в Федеральном Собрании РФ, которое бы в законодательных структурах защищало свободу частной собственности, предпринимательской деятельности и торговли. Что касается лоббизма в исполнительных органах, то, по мнению большинства опрошенных (65%), именно здесь он проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббирование определяло содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие. “Сегодня лоббизм , - писала в то время А. Луговская, - пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью”.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. “Самые сильные лоббисты, - отмечалось в это время в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности , слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю”. Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски . Один из высокопоставленных американских дипломатов в Москве отмечал в этой связи: “Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм. Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения обществеенности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски государственности в своих интересах?”
Если говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка лет менялись не только лоббистские приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента , правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах , сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:
а) Верховный Совет обладал, кроме законодательных, еще и важными распорядительными функциями и являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;
б) несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);
в) Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных проблем и вопросов.
Лоббисты в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы . Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве добилось от издания специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 г. похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин щедро сыпал авансами , порою подписывал указы буквально на спине тогдашнего министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т. д.
Во-вторых, большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма. Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб. Государство и общество должны были совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провел “круглый стол”, посвященный институциализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в РФ.
Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп, объединений граждан не мог никто и ничто, ибо каждый депутат по своему статусу просто обязан был лоббировать интересы своих избирателей.
Однако выступать в качестве лоббиста (в том его определении, которое давалось в законопроекте), вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта или его представителя, было бы неприемлемо для государства. Фактически это могло бы означать открытую распродажу государственной казны . Очевидно, что в принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес, но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть, дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране, фактически процветая, тем не менее, не узаконен.
С приходом к власти и большей структуризацией власти, общества и бизнеса, наведением определенного властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью . В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович (Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин (Интеррос) – Красноярский край , Золотарев (ЮКОС) - в Эвенкии, Штыров (АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин (дальневосточный бизнес – в Приморье).
Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое пожелает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.
Каким образом можно выстраивать обратную связь с властными структурами в демократической политической системе? Как сделать так, чтобы власть слышала запросы бизнеса и общества, прислушивалась к их мнению? Какие каналы коммуникации и технологии использовать для того, чтобы быть услышанными? Ответить на эти вопросы можно, если изучить такие специфические сферы деятельности, как лоббизм, или Government Relations (GR ). Эта деятельность получила наибольшее распространение в демократических политических системах, где процесс принятия политических решений является более открытым, конкурентным, институционализированным, чем в авторитарной или тоталитарной системах. Желание различных сил оказывать влияние на процесс принятия политических решений не меняется в зависимости от типа политического режима и особенностей политической системы, поэтому всем государствам и обществам это явление свойственно, другое дело, что не везде оно признается и регулируется.
Сфера взаимоотношений различных социальных структур с государством многогранна, и каждый исследователь пытается найти именно те процессы и особенности, которые бы в полной мере отразили многообразие субъектов, объектов, связей и взаимодействий между ними. Как они влияют на процесс принятия политических решений? Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Термин «лоббизм» (от англ, lobby - кулуары) появился намного раньше, чем GR. Есть мнения, что лоббизм существует еще со времен Древней Греции и Древнего Рима. В латинском языке этот термин имел значение коридора или крытой площадки для прогулок. В XVI в. в Англии так называлась в монастыре прогулочная площадка, а еще через столетие - помещение в палате общин, где прогуливались ее члены. Политическим понятие стало сначала в Англии в XVIII в., когда различные люди, которые не имели доступа к залу голосования, пытались кулуарно по-разному уговорить парламентариев проголосовать. В XIX в. в США лоббизмом называли покупку голосов за деньги в Конгрессе.
Таким образом, исторически сложилось два основных направления в понимании политического смысла основополагающего понятия «лобби»: как места, т.е. парламентских кулуаров, или как действия, направленного на работу с членами парламента с целью принятия нужного решения. Второй трактовке ближе слово lobbying, подчеркивающее процессуальность действия.
В отечественной науке определений понятий лоббизм и GR достаточно много, это связано с междисциплинарностью этих общественно-политических явлений. Поэтому упоминания о GR и лоббизме можно найти в трудах политологов, социологов, юристов, историков, психологов.
В России понятие «лоббизм» часто имеет негативное значение и воспринимается как коррупция, давление, подкуп. Эта традиция идет еще со времен СССР, где данное явление представляли как влияние буржуазии на власть с целью принятия нужных только им антинародных законов.
Все определения лоббизма можно типологизировать по трем основным критериям: это явление можно понимать как 1) институт, 2) процесс и 3) технологию.
Первая группа определений самая популярная, здесь понимают лоббизм как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм целенаправленного воздействия частных и общественных организаций: политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т.п. (так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Неоинституционалисты дополнительно расширяют определение, отмечая, что лоббизм - это совокупность правил, норм, санкций, которые образуют политические, социальные, юридические рамки для взаимодействия отдельных акторов с институциональной средой.
Вторая группа определений подчеркивает процессуальную значимость лоббизма, представляя его как деятельность групп давления, отстаивающих свои особые политические интересы в органах государственной власти. Российский ученый В.А. Лепехин предложил считать лоббизм процессом приведения формальной власти к власти фактической, подразумевая, что самая мощная группа давления и есть государственная власть.
Третью группу составляют определения лоббизма как инструмента влияния на принятие политических и управленческих решений; как системы приемов и методов реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Как следствие, в отечественной науке представлены мнения о том, что лоббизм является технологией, зарекомендовавшей себя в качестве действенного средства системы GR.
Часто лоббизм понимают в узком смысле лишь как вид профессиональной деятельности, связанной с влиянием на принятие органами государственного управления решений в интересах клиента.
Юристы склонны разделять два понятия: «лоббизм» и «лоббистская деятельность». Если в первом случае это форма правового воздействия на государство со стороны социальных структур, то во втором - это легальные правоотношения по взаимодействию общества и властных структур в конкретном государстве. Считается, что коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где по разным причинам отсутствует действенный механизм лоббистской деятельности. В США для обозначения легального лоббизма используется понятие lobbying activity (лоббистская деятельность).
Понятие лоббистской деятельности было институционализировано после Второй мировой войны. В 1946 г. в США приняли Акт о регулировании лоббирования на федеральном уровне, который предусматривал регистрацию и отчетность лиц, которых нанимали осуществлять лоббистскую деятельность в Конгрессе. Он просуществовал 50 лет вплоть до принятия Закона об открытости лоббистской деятельности (1995 г.), который является на данный момент юридической базой для регулирования системы представления интересов в США.
Отметим, что в России данная деятельность до сих пор не институционализирована, поскольку не существует специального регулирующего закона. В итоге лоббисты работают по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Вполне возможно, что такая позиция устраивает большинство политических акторов, и поэтому в вопросе регулирования лоббистской деятельности в России сохраняется статус-кво.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что лоббизму свойственны следующие характеристики:
- наличие субъектов и объектов лоббизма. Объектами выступают органы власти различного уровня и различного статуса, а также конкретные их представители. Субъектами могут выступать как бизнес и институты гражданского общества, так и другие органы власти;
- целью лоббизма является оказание влияния на принятие решений властными структурами;
- содержанием лоббистской деятельности является представление и защита интересов конкретной социальной структуры, причем, как правило, небольшой по размеру в масштабах всего общества;
- условием лоббистской деятельности является наличие определенных институциональных рамок, установленных в государстве. Это позволяет лоббистам использовать правила игры, которые принимают и реализуют все участники политического процесса. Законодательное регулирование лоббизма является всего лишь одной из форм институционализации деятельности в границах политической системы.
Можно выделить также дополнительные характеристики лоббизма:
- лоббистская деятельность, как правило, имеет профессиональный характер;
- лоббистская деятельность чаще всего выступает в форме посредничества между государственными органами и влиятельными группами интересов, коммерческими корпорациями и организациями, политическими партиями, общественными структурами, конкретными гражданами.
Таким образом, лоббизм - это внутриинституциональная деятельность акторов, заинтересованных в воздействии на органы власти с целью принятия выгодных им решений.
В отечественной науке проблемным является вопрос разграничения двух близких, но не равноценных понятий - лоббизм и (77?. Как мы уже отметили, часть исследователей считают лоббизм технологией (77?. Но так ли это справедливо?
Термин «лоббизм» имеет более глубокие исторические корни, чем (77?: последний появляется только в 1970-е гг. в США, а в Европе - в 1980-1990-е гг. Связано это с переходом в постиндустриальное общество, где коммуникация играет ключевую роль. Как следствие, изменилась структура публичного пространства, возросло внимание общественности и СМИ к деятельности крупных финансовых игроков, в особенности ТНК, которым приходится выстраивать «особые» отношения с обществом, государством, СМИ.
Под С/? в широком смысле обычно понимают отношения социальных субъектов с органами власти. Таким образом, выстраивание долгосрочных, доверительных, эффективных коммуникаций с властными структурами - основная цель (/^-специалистов.
А.Б. Шатилов и Л.С. Никитин определяют (77? как системную работу социальных субъектов по изучению и мониторингу действий органов государственной власти и чиновников, а также донесению до них позиции компании по тому или иному вопросу.
- различия в целях и времени их достижения. Лоббизм направлен на достижение конкретного результата, что соответствует принципам проектной работы. (77? - это стремление создать и поддерживать процесс коммуникации, это системная работа, которая может растягиваться на годы;
- разница в субъектах влияния. Лоббистская деятельность, как мы отмечали, чаще всего посредническая, что объясняется специфичностью сферы принятия решений. GTf-деятельностыо чаще всего занимаются сами субъекты (например, крупные корпорации создают специальные отделы или департаменты, которые целенаправленно занимаются только этим видом деятельности);
- различия в объектах влияния. Традиционные формы лоббизма предполагают тесный межличностный контакт с лицами, принимающими решения, - политиками, государственными деятелями, чиновниками. Соответственно, лоббисты сильно зависимы от субъективных оценок и предпочтений конкретных персоналий. Объект (//^-деятельности обезличен, поскольку на первое место выходят институты, которые могут оказывать влияние на успешность функционирования субъекта;
- разница в методах и подходах реализации целей. Для (^-специалиста не обязательно в совершенстве располагать информацией о процессе принятия политических решений, однако он обязан знать и применять инновационные коммуникативные технологии, применяемые в маркетинге, PR- и избирательных кампаниях;
- эмоциональный окрас терминов. На первый взгляд слово «лоббизм» имеет негативный оттенок, связанный с пониманием этой деятельности как чего-то скрытого от глаз обычного человека, как одного из проявлений коррупции. GR как минимум имеет нейтральный, а возможно, и позитивный оттенок.
На наш взгляд, наиболее удачным является позиционирование GR как специфического вида /’/(-деятельности. Если принять за основу выработанное в рамках Петербургской школы PR определение Public Relations, то Government Relations органично вписывается в него в качестве составной части.
PR - это управленческая коммуникативная деятельность (совокупность социальных практик), направленная на оптимизацию взаимодействий социального субъекта со значимыми сегментами социальной среды - с его общественностью.
Поскольку государство является одним из общественных институтов, отношения коммерческих и некоммерческих структур с государством можно рассматривать как вид пиара.
По определению В.А. Ачкасовой, Е.И. Минтусова и О.Г. Филатовой, Government Relations - это управленческая коммуникативная деятельность социального субъекта, направленная на создание и поддержание им системы взаимоотношений с органами публичной власти с целью создания благоприятной среды функционирования данного субъекта.
В зарубежной науке можно встретить еще ряд терминов, которые близки к лоббизму по содержанию. Так, например, в Америке существует термин issues management , который можно перевести как управление проблемами. Смысл его заключается в том, чтобы не доводить проблему до такого состояния, когда проблемы оказываются разрешимы только путем воздействия на принятие решений органами власти.
Еще одно понятие public affairs - публичные дела - призвано заменить понятие «лоббизм», имеющее негативное значение. Например, в Великобритании лоббисты называют себя /М-консуль- тантами. Фактически это тот же лоббизм, только с оттенком «незапятнанной репутации» и высокой социальной ответственности субъектов.